사회는 데이터 기반 사회로
변화하고 있다

세계는 지금 데이터가 새로운 자원으로 주목받는 데이터 기반 사회로 변화하고 있다. 기존 산업과 ICT가 융합하는 4차 산업혁명도 ‘데이터’라는 자원을 기반으로 작동하는 신생태계를 의미한다(정용찬 2017). 미국의 ‘산업 인터넷(Industrial Interner)’ 전략, 독일의 ‘인더스트리 4.0’, 일본의 ‘신산업구조비전’, 중국의 ‘중국제조 2025’ 등 주요국의 4차 산업혁명 전략도 자국의 강점을 극대화하기 위한 데이터 경쟁력 강화 전략으로 해석할 수 있다(정용찬 2018a). 데이터의 시대에 정부의 의사결정 체계도 통계와 증거에 기초해서 정책을 결정하는 방식으로 변화하고 있다. 미국의 연방통계 혁신(2017), 증거기반 정책수립(2017), 영국의 정부 혁신 전략(2017), 일본의 통계개혁추진회의보고서(2017)와 데이터추동사회로의 혁신(2018) 등 주요국 정부가 앞을 다투어 통계 개혁을 추진하는 것은 통계 생산 패러다임의 변화를 통해 데이터 기반 사회를 준비하기 위한 노력임을 시사한다.

영국 | 디지털 경제법을 통한 포괄적 정보접근법 법제화

의원내각제인 영국은 의회를 지원하는 독립 기구인 통계위원회(UKSA, UK Statistics Authority)가 국가 통계 관리를 총괄 조정하며 통계청(ONS, Office for National Statistics)이 주요 국가 통계를 작성하고 통계 기획, 조정 기능을 담당하고 있다. 2007년 통계 및 등록서비스법(Statistics and Registration Service Act 2007) 개정을 통해 미래지향적 통계 조직 구조로 비부처형 독립 조직을 제안하여 2008년 통계위원회가 탄생했다. 2014년 발표한 ‘국가통계 전략 2015-2020(Strategy for UK statistics 2015 to 2020)’ 문서는 ‘더 나은 정책 결정을 지원하기 위한 통계 생산’을 위해 전문성(professional), 혁신(Innovation), 효율성(efficient), 역량 강화(capable)에 중점을 둘 것을 선언했다. 2017년 발표한 정부 혁신 전략(Government Transformation Strategy)은 데이터 전략이 정부 혁신의 핵심 사안임을 강조하고 있다. 데이터 활용을 선도하기 위해 정부 내 데이터책임관(Chief Data Officer)을 임명하고, 효과적인 데이터 활용을 위해 정부 조직 간의 장벽을 제거하고, 범정부 데이터 활용을 위한 데이터 자문위원회(Data Advisory Board)를 신설하는 등 정책결정 시 데이터 활용을 위한 정부의 분석 능력 강화에 역점을 두고 있다. 특히 디지털경제법(Digital Economy Act 2017)은 연구 목적과 통계 작성을 위한 국세 정보 등 중앙과 지방정부, 공공기관의 정보 공개와 통계위원회의 포괄적 정보접근권을 법제화 했다는 데 의미가 있다. 이 법 제정 이전에는 교육, 부가가치세, 소득 등 분야별 데이터 공유가 필요할 때마다 ‘통계 및 등록서비스법(Statistics and Registration Service Act 2017)’에 관련 조항을 개별적으로 포함하는 데 조항 하나당 18개월에서 24개월이 소요되는 불편을 겪었다(UKSA, 2016).

미국 | 증거기반 정책수립위원회 설치

대통령중심제인 미국은 대통령실 관리예산처(Office of Management and Budget, OMB)의 통계수석(Chief Statistician)이 정부 통계 예산 및 인력의 효율적 활용과 통계의 중복 방지, 통계기준 일치 등 총괄조정기능을 수행하고 있다. 통계수석은 연방통계의 기획, 조정 담당 협의체인 통계정책관계부처합동위원회(Interagency Council on Statistical Policy, ICSP)의 의장으로 센서스국 등 13개 주요 정부 통계 생산 기관과 기타 주요 정부 통계의 실질적인 조정권을 행사하고 있다. 조사비용의 증가와 응답률 하락으로 국가 통계 생산 체계가 위기를 맞고 있는 상황을 타개하기 위해 연방통계혁신(Innovations in Federal Statistics: Combining Data Sources While Protecting Privacy, 2017) 보고서는 연방기관의 행정 기록을 활용하는 방안을 제안했다. 특히 빅데이터 환경에서 민간 자료를 활용한 연방통계 작성의 필요성을 강조했다. 민간자료 활용은 개인 식별 가능성이나 목적 외 이용 등 프라이버스 문제도 중요하지만 기업의 수익성도 함께 고려야하므로, 기업이 내부 자료를 활용하여 통계를 작성한 후에 정부와 공유하거나, 기업이 제공한 자료를 바탕으로 통계 당국이 작성하는 등 다양한 협업 방식을 제안했다. 데이터에 기초한 정책 수립 강화를 위해 2016년 증거기반 정책수립위원회를 설치한 미국은 2017년 증거기반 정책수립(The Promise of Evidence-Based Policymaking) 보고서를 발표하고 자료 보안과 프라이버시 보호를 강화하면서 기존 행정 자료의 활용을 강조했다. 보고서는 이를 위해 자료 접근의 제한성, 부적절한 프라이버시 관행을 해결하기 위한 전략을 제시하고 있는데 특히 정책 수립을 지원할 기초 데이터 생산을 목적으로 여러 기관이 보유하고 있는 기존 자료를 결합하는 업무를 담당할 국립데이터서비스청(National Secure Data Service, NSDS) 신설을 제안했다.

일본 | Society 5.0, 데이터추동사회로의 혁신

의원내각제인 일본은 부처별로 작성하고 있는 통계에 관한 종합적인 조정기능을 총무성 통계국이 수행하고 있다. 총무성은 인구조사와 같은 국가 기초 통계조사도 수행하여 중앙통계기관의 역할을 하고 있다. 일본 역시 정부와 기업이 보유한 데이터를 최대한 활용하여 산업을 진흥하기 위해 관민데이터활용추진기본법을 2017년에 제정하고 증거기반정책의 정착과 통계 수요자의 요구에 부합하기 위해 통계개혁추진회의를 설치했다. 통계개혁보고서의 주요 내용을 살펴보면 증거기반정책입안 추진 체계의 구축, GDP 통계를 중심으로 한 경제통계의 개선과 함께 이용자 관점의 통계시스템 재구축을 결정했다. 이를 위해 통계 행정 프로세스 진단(Business Process Reengineering)을 통해 통계업무의 개선과 효율화를 시행하고 통계의 신뢰성 향상을 위해 기초통계 전반에 대한 관리체계 정비를 제시했다. 특히 통계 개혁의 추진을 위해서는 전문 인력 확보가 필수적임을 인식하여 인재 확보와 교육 지침 제정을 추진 중이다. 2018년 발표한 미래투자전략보고서는 부제가 ‘Society 5.0, 데이터추동사회로의 혁신’일 정도로 데이터의 중요성을 강조하고 있다. 4차 산업혁명으로 산업과 생활방식은 물론 행정인프라가 변하는 새로운 유형의 사회가 예상되므로 행정서비스도 전 과정을 디지털로 전환하여 비용을 절감하고, 정부가 보유한 데이터 개방을 통해 혁신과 신규 비즈니스 창출을 촉진할 것을 강조하고 있다.

데이터 시대에 부합하는 국가 통계 거버넌스 강화를 위해서는 통계 조정의 실효성 강화를 위한 제도 개선, 행정 데이터 활용을 위한 통계 생산 시스템의 개선, 민간 데이터 활용을 위한 거버넌스 체계 정립이 중요하다(정용찬 2018a).

분산형 통계생산 체계의 약점을 보완하자
국가통계 조정의 실효성 강화를 위해서는 각 부처가 필요 통계를 생산하는 분산형 통계 생산체계의 약점을 보완하기 위한 제도 개선이 핵심이다. 미국 대통령실 관리예산처(OMB)의 통계 수석 제도와 의회를 지원하는 독립기구로 2008년에 신설된 통계위원회 조직은 벤치마킹 대상이다. 일본의 통계국도 행정 제도를 총괄하는 기능을 담당하는 총무성에 소속되어 부처 간 통계의 조정은 물론 행정데이터와 통계 생산의 연계 관점에서 장점이 있다. 우리나라 국가통계위원회는 유사·중복 통계의 조정 기능을 담당하고 있지만 다른 나라의 사례와 비교하면 비국가통계 예산 전반에 대한 조정 기능의 강화를 위한 제도 개선이 시급하다. 특히 국가승인통계는 2010년 836종에서 2017년 말 1,082종으로 증가했는데, 보건·사회·복지 분야(131종에서 271종)와 인구(28종에서 50종), 환경(25종에서 38종) 분야의 증가율이 두드러져 경제통계 위주에서 사회 전반에 걸친 다양한 분야를 포괄하게 된 상황을 감안할 때 통계 생산의 독립성 확보와 통계 예산 조정권 강화를 위한 개편이 시급하다. 주요국의 사례를 참고하면 청와대에 데이터·통계 수석(담당관)을 두거나 통계청 조직을 총리실 산하로 개편하는 것 등이 대안이 될 수 있다.

행정데이터와 통계 생산시스템의 유기적인 연계가 필요
5년마다 시행하던 인구센서스조사가 2015년부터 주민등록을 활용한 집계통계로 변화한 것처럼 다양한 분야의 행정자료를 활용한 통계 생산을 시도해야 한다. 행정 자료는 통계생산을 목적으로 수집된 것이 아니므로 행정업무 처리 과정에서 필요한 통계가 생성될 수 있도록 통계 산출 관점의 행정업무 진단과 재설계가 필요하다. 이 과정에서 정확한 통계가 생산될 수 있도록 정보 수집의 적정 범위를 통계 생산자의 관점뿐 아니라 정보 제공자의 입장을 고려하여 결정해야 한다. 예를 들어 혼인신고서의 경우 혼인 당사자의 개인정보(본관, 전화, 출생일, 주민등록번호, 등록기준지)는 물론 부모(주민등록번호, 등록기준지), 증인(주민등록번호, 주소), 동의자, 근친혼 여부 등 많은 정보를 기입해야할 뿐 아니라 통계법 제24조2에 의거 인구동향조사 관련 문항(실제 결혼 날짜, 혼인 종류, 학력, 직업)도 응답해야 하는 등 응답자 부담을 고려할 때 과도한 측면이 있다(정용찬 2018b). 또한 행정 부처 간 자료 공유를 제한하고 있는 법적, 행정적 규제 개선이 필요하다.

지방분권 시대에 부합하는 국가통계 거버넌스 체계 강화가 필요
미국도 연방정부와 주정부 간의 데이터 공유를 원활하게 하기 위해 규제 개혁 등을 추진하고 있다. 지방자치단체의 통계 생산 인프라가 취약한 우리나라도 지방정부의 통계 생산 능력 강화를 위한 기술과 인력, 예산의 지원이 필요하다. 지방정부도 증거에 기반한 행정 구현을 위해서는 지역 통계가 필수적이다. 중앙정부가 필요한 통계가 지방정부가 필요한 통계를 연계하여 생산하는 체계 재설계를 기초로, 공동 활용을 위한 통합 관리 체계가 마련되어야 한다.

소비자 행동 빅데이터의 공유를 위한 거버넌스 체계 확립이 필요
정부가 공개한 날씨, 토양, 주택 데이터를 활용하여 벤처기업을 창업하거나, 정부가 전자상거래회사나 신용카드회사의 데이터를 활용하여 국가통계를 생산하는 등 민간과 공공 데이터의 경계가 무너지고 있다. 과거에는 정부가 독점 생산하던 물가지수 통계도 민간이 온라인 정보를 활용하여 더 빨리 생산할 수 있다. 데이터 관점에서 힘의 균형이 공공에서 민간으로 이동하고 있는 상황을 감안하면 신용카드 정보, 통신 데이터, 금융 데이터 등 이용자가 광범위하고 활용 가치가 높은 공공재 성격의 민간 데이터를 국가통계 생산에 활용하기 위한 제도 마련이 필요하다. 소비자의 행동을 실시간으로 분석한 추천 시스템과 평가 시스템은 개인 맞춤형 서비스를 제공받을 수 있다는 장점도 있지만 데이터의 오류, 알고리즘 적용과정에서 부당한 차별 등이 발생할 수 있다. 이러한 피해를 막기 위해서는 개인 신용평점산출 등 공공성이 강하고 개인에게 미치는 영향력이 큰 분야에 대해서는 중립적인 외부 기관에 의한 알고리즘 검증 제도의 도입이 필요하며, 관련 데이터의 표준화와 품질 제고를 위한 민간 차원의 자율적인 품질 인증 제도도 필요하다.

행정자료 활용에 관한 연구 개발 활성화가 시급
개인정보 보호와 자료 보안을 강화하면서 행정 자료 활용이 가능한 연구 개발의 활성화가 시급하다. 미국은 프라이버시를 보호하면서 정부가 수집한 자료를 이용하는 비식별화 기술을 혁신적으로 발전시키고 있다. 네덜란드와 두바이, 에스토니아 정부도 블록체인에 기반한 의료정보시스템과 출산 및 산후조리 지원 서비스, 전자신분증 제도를 통해 프라이버시 보호와 데이터 활용이 조화를 이룰 수 있는 행정 서비스 개발에 주력하고 있다. 특히 주요국 대부분이 4차 산업혁명의 실증 구현 모델로 주목하고 있는 스마트 시티는 공공 부문과 민간 부문의 데이터가 융합하는 테스트베드로, 데이터 제공 주체와 활용자의 신뢰를 통해 데이터의 가치를 극대화할 수 있는 암호화와 블록체인 등 신기술의 활용이 매우 중요하므로 관련 연구가 시급하다. 지금 세계는 데이터를 선점하는 일부가 사회를 지배하는 ‘데이터패권주의’ 시대로 급변하고 있다(內閣官房, 2018). 데이터 시대의 국가경쟁력은 좋은 품질의 데이터를 효율적으로 확보하는 능력에 달려 있다. 공공과 민간 데이터의 융합을 통해 기업의 이익과 공익을 함께 구현하는 새로운 국가통계 거버넌스 체계 정립이 필요한 이유도 바로 여기에 있다.